Що буде з районами в ході децентралізації? Це питання задавав собі кожен, хто зумів ближче познайомитися з реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади.
Об’єднані територіальні громади, котрі деколи покривають територію всього району, цілком добре почуваються без шефів з райдержадміністрацій та райрад. То навіщо тоді взагалі потрібні райони? Це питання «Децентралізація влади» адресувала неурядовому експерту Юрію Ганущаку.
- Сьогодні в Україні є чотири об’єднані територіальні громади, межі яких повністю співпадають з межами районів. У таких районах зникають правові підстави для функціонування районних рад. Адже вони, як каже Основний закон, є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. У названих чотирьох районах можливість представлення таких спільних інтересів територіальних громад фактично відсутня. А встановлення прямих міжбюджетних відносин місцевих бюджетів об’єднаних територіальних громад із Державним бюджетом забезпечило передачу всього обсягу повноважень райдержадміністрацій, районних рад відповідним радам та виконавчим органам об’єднаних територіальних громад. То що робити з такими районами, кількість яких надалі тільки зростатиме? Може, тоді райони взагалі не потрібні?
- Щоб відповісти на це запитання, я хотів би звернутися до досвіду наполеонівської Франції. Департаменти, створені Наполеоном, існують досі – причому з такими самими межами, як і двісті років тому. Створюючи нові адміністративні одиниці, Наполеон намагався зробити так, щоб імператорський представник міг би верхи за день дістатися до найдальшої точки свого департаменту й повернутися назад. Для чого ж імператорський ставленик мав постійно інспектувати «гради і вєсі»? Тому що Наполеоном вважав: усі регіони тяжіють до сепаратизму за визначенням. Розумієте? За визначенням!
Адміністративно-територіальний устрій створюється не тільки для місцевого самоврядування – це своєрідний скелет всієї держави. Відтак державну владу у маленьких містечках та селах хтось-таки має представляти. Зараз - це райдержадміністрації, а у майбутньому, сподіваюся, будуть префектури. Після Великої Французької революції Франція опинилася на межі розпаду. Бо чимало регіонів країни не так давно були окремими князівствами і, так би мовити, мали відповідну генетичну пам’ять.
- Ви вважаєте, що питання сепаратизму досі актуальне для України? Адже зараз на прикладі Донбасу усі наочно побачили, до чого приводять сепаратистські гасла.
- Я повторю тезу Наполеона: усі регіони тяжіють до сепаратизму за визначенням. Саме через таку якість регіонів Наполеон розділив Францію на 96 департаментів, кожен з яких був достатньо потужним, щоб концентрувати ресурси для виконання певних точкових завдань, але при цьому залишався надто слабким, щоб оголосити незалежність. Отже, тепер ви розумієте, чому навіть розмови про скасування районного поділу в Україні є небезпечними?
- Чому обласна влада не може стежити за дотриманням законності у регіонах та запобігати проявам сепаратизму? У Польщі державний контроль добре зарекомендував себе на рівні воєводств.
- Принцип формування державної влади на всій території держави у Наполеона, на мій погляд, був найкращим. Але поляки діяли по-іншому, зробивши державні управління тільки на рівні воєводств. І от що вони отримали. Коли я ближче потоваришував з одним воєводою, він по секрету розповів мені, що має чотири відділення на території воєводства. Саме вони займаються реальною працею, а він лише підписує документи, що вони йому готують. Але ці відділення він створив сам, у ручному режимі. Коли змінюється уряд, воєводи і всі їхні люди позбавляються посад автоматично. Відтак немає жодної правонаступності. Коли я звернув увагу мого товариша на небезпеку, яка ховається у такому нагляді за дотриманням законності у регіонах, він усміхнувся: «На щастя, ми не маємо спільних кордонів з Росією». А Україна такі кордони має, тому не можемо дозволити собі помилятися.
- Які конкретно державні органи ви маєте на увазі, коли кажете про державну владу на території районів?
- Це поліція, соціальний захист, ДСНС, податкова тощо. Я думаю, ні для кого не секрет, що у районі найбільшим авторитетом користуються три особи: начальник поліції, прокурор та начальник податкової. Для того, щоб «стриножити» їх, і потрібен голова райдержадміністрації, який контролюватиме і координуватиме усіх трьох відповідно до законодавства, яке ще необхідно створити. Робота над відповідними законопроектами ведеться.
- Чи пов’язане укрупнення районів, яке планується у ході реформи, з особливостями державного контролю у регіонах?
- Так, напряму пов’язане. Адже ефективно контролювати прокурора, начальника поліції та начальника податкової можна буде лише у великих районах. Тому кількість районів має бути суттєво зменшена – районів в області має залишитися в середньому 3-4.
- Чи правда, що посаду голови районної адміністрації планується зробити виборною?
- Ні, такого ніколи не буде. Бо голова райдержадміністрації чи префект – це «державне око» у районі. Він стежить за дотриманням законності органами місцевого самоврядування і запобігає проявам сепаратизму на місцях. Отже, його має призначати Президент, але щоб не допустити узурпації влади, подання кандидатури має робити Кабмін. Але така модернізація нинішньої посади очільника району можлива тільки по завершенні реформи адміністративно-територіального устрою держави.
- Якщо у кожній області буде по 3-4 райони, можливо, нам треба скоротити кількість областей?
- Маємо спершу визначити, чи плануємо ми у майбутньому інтегруватися з Європою. Якщо плануємо, то наш адміністративно-територіальний устрій має бути аналогічний європейському. Так-от, у Європі існує документ, який називається NUTS – Nomenclature of Units for Territorial Statistics. NUTS-1 – це адміністративні одиниці державного статусу. Це як окремі держави, так і суб'єкти у федеральних державах (наприклад, землі у ФРН), з населенням понад 3 млн осіб. NUTS-2 – це регіональне утворення с населенням від 800 тис. до 3 млн осіб. Саме стільки жителів достатньо для адміністративно-територіальної одиниці, щоб виробляти якісну регіональну політику і зменшувати депресивність. А NUTS-3 – це субрегіональне утворення з населенням від 150 до 800 тис. жителів. Для того, щоб відповідати рівню NUTS-2, наприклад, у Польщі у 1999 році було проведено укрупнення воєводств, які до цього тягнути максимум на NUTS-3. В Україні NUTS-2 вже створено: на щастя, абсолютно всі області вписуються у цей формат. Тому потреби укрупнювати їх немає.
- А за яким принципом будуть укрупнювати райони?
- Основою для майбутнього району має стати госпітальний округ, межі якого визначить госпітальна рада об’єднаних громад. Зараз робота над цим триває. Принцип наступний: до лікарні першого рівня від будь-якої точки госпітального округу має бути не більше 60 км, до лікарні другого рівня – 120 км. Такими є вимоги Всесвітньої організації охорони здоров’я. З часом, звичайно, межі госпітальних округів змінюватимуться, але ці зміни не будуть значними. Інших критеріїв формування районів просто немає.
